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  本文概述美國森林管理的監管系統,並考慮到這些監管措施為國際森林產品貿易帶來的一些廣泛性影響。

概要
本文概述美國森林管理的監管系統,並考慮到這些監管措施為國際森林產品貿易帶來的一些廣泛性影響。

四個因素構成美國森林管理的監管系統:(i)國家的聯邦體制,即聯邦與國家機構的責任是分開的;(ii)私人擁有權普遍,尤其是由個人及家族擁有;(iii)限制政府直接控制私人林地的美國憲法;以及(iv)強調個人管理責任。

以可持續發展原則管理超過一世紀的國家森林,聯邦政府可直接控制。

聯邦政府憑1973年的《瀕危物種法案》(Endangered Species Act)及1972年的《淨水法案》 (Clean Water Act,簡稱CWA),支配所有森林的管理。

《淨水法案》要求州政府在所有林地實施計畫,推廣「最佳管理方法」(“Best Management Practices”,簡稱BMPs),不管林地擁有權屬誰。

自《淨水法案》通過後,有些州份已推行完善的森林管理法令,對所有林主施加嚴格的規例。其他州份則依賴各種教育及獎勵計畫。

以私有制為主、私有產權的重要性,以及強大的公民社會,令私人森林管理計畫成為美國監管架構非常重要的部份。

世界第一個森林認證計畫「美國樹園制度」(American Tree Farm System),及世界最大的全國認證計畫「可持續林業行動」(SFI),均由美國主辦。

美國的監管模式,成功推廣可持續發展的林業及全球富競爭性的工業。它的成功,成為其他國家仿效的對象。其他的主要供應國亦設立規例,旨在加強私人業界的責任。同時,希望他們多些透過教育和鼓勵計畫加強管理,而不是依賴政府的直接控制,讓業界在獨立的森林認證中有更大的角色。

一個國家在制定有關森林問題的國際政策上扮演著重要的角色。美國憑著經濟及政治力量,在談判桌上發揮重大的影響力。美國人民與森林之間存在著深厚的文化連系,加上美國是世界最大的木材貿易國,令她在森林問題談判上得到重大利益。「美國模式」的林業監管要素,尤其強調自由市場經濟及私營業界的參與,在世界各地都有採用。

美國林業界的四個特點構成全國的監管體系。

第一,美國的監管體系反映國家的聯邦體制。森林管理規例很大部分的責任在於州政府層面。每個州有其政府機關負責林業的管理,其角色及權力視乎各州的森林政策,差異頗大。聯邦機關的監管角色,較著重跨境的環境問題,特別是瀕危物種的保護,以及內陸湖泊及河流的管理。

第二,相當大部分的商業用林地是私人擁有。大約 58% 的美國商業用林地,是由數以百萬計的個人及其家族擁有及管理。儘管美國以荷堿□v像馳名,遼闊的草原分隔各個城市,美國人與廣闊的森林依然息息相關。林業公司只擁有百分之 13 的美國林地,它們主要依靠非工業用森林擁有者供應木材。聯邦政府佔有 20% 的林地;而其餘的 9% 則由公共機關擁有,主要是州政府及縣市政府。

第三,政府對私人土地管理應有多大程度的控制,是很多州的主要政治議題。美國憲法 《 第五條修正案 》 ,即「徵用條款」 (“takings clause”) ,注明如「沒有合理補償」 (“without just compensation’) ,不得徵用私人物業作公共用途。美國法院認為監管條例若過份地令地主無法把土地作出經濟效用,便屬「徵用」,必須補償。因此,很多州選擇引入非強制性的管理體制,透過獎勵及教育鼓勵妥善管理土地,而非直接干預和控制。

第四,美國的管理體制非常著重個人責任。在很多其他國家,例如差不多整個歐洲,它們的林業法例傾向訂定詳細規則,林主必須嚴格遵守以免被檢控。國家的林務機關有直接的法律責任確保這些規則得以施行。但美國則相反,政府的普遍做法是發出指引,林主自願遵守,或可減低被檢控的風險。如遇訴訟,法庭可考慮林主有否遵從指引,但林主沒有法律責任必須依從指引。再者,監管機構不會單獨負起監管有否遵守美國法律的責任。任何人都可提出民事訴訟,控告他人違法。

政府的責任
美國政府第一項重要行動,是在1891年制訂國會法案 (Act of Congress),授權設立一個國家森林制度,鼓勵全國實行有效的森林管理,美國聯邦政府透過林務局,保留對國家森林的直接管轄權到今天。在聯邦林地的林業計畫中,考慮超過32條法例,其中以1960年的 《多用途持續生產法案》 (Multiple Use and Sustained Yield Act)最為重要。根據法例,林務局只可以採伐與生長數目相同的樹木。同時,所有森林必須再植或者自然再生。

除了聯邦政府對國家森林有直接管轄權之外,某些聯邦機關亦有權對所有林地執行一般的環保規例。例如1973年的《瀕危物種法案》(Endangered Species Act,簡稱ESA),就賦予魚類及野生動物管理局(Federal Fish and Wildlife Service) 很大權力去管理瀕危物種的棲息地。

另一條聯邦法案,1972年的《淨水法案》(Clean Water Act,簡稱CWA),對監管州層面的森林管理影響深遠。法案規定各州需發展計畫,減低水質污染,其中包括來自農業、林業及其它土地用途的「非點源」(“non point source”)污染。過度採伐木材及相關的道路建設,都可能令過多的泥土「污染物」流入水道。各州的機關必須遵照法案,為林業發展及推行「最佳管理方法」(Best Management Practices,簡稱BMPs)。不過,林業的「最佳管理方法」的內容及執行方法,完全由州政府自行決定。

繼淨水法案之後,華盛頓、俄勒岡及加利福尼亞等一些州份,推行完善的森林管理法例,強制所有地主執行州核准的「最佳管理方法」。這些州份製作了全面的操作手冊介紹法例和規則,並積極監督計畫的進行,及對違規人士採取法律行動。

不過,大部份的州份都選擇使用非規管性措施,鼓勵地主自願採用州核准的「最佳管理方法」,而鼓勵方式有多種,例如常以較低的物業稅勵妥善管理森林的地主。各州的林務局亦經常提供諮詢服務,並實行教育和認知計畫,鼓勵私人地主積極管理土地和提高木材生產。

私人業界計畫
私有制占很大比例,加上私有產權的重要性,令業界的自行監管計畫成為美國管理架構的重要組成部份。顯著的例子是美國森林與紙業協會(American Forest and Paper Association,簡稱AF&PA)制定的「可持續林業行動」(Sustainable Forestry Initiative,簡稱SFI),以及「美國樹園制度」(American Tree Farm System)。

SFI自1996年1月1日成立後,致力使AF&PA所有會員以可持續發展的模式管理他們的林地。這些會員公司擁有大約90%的美國工業用林地。1998年,AF&PA推出許可證計畫,容許非AF&PA會員參與SFI。現時,共有6,150萬公頃的美國林地納入這個計畫。

SFI會員的其他承諾包括在採伐後必須立即重新植林;實行州核准的「最佳管理方法」;改善野生動物的棲息環境並維持生物多樣性;及規劃採伐行動,儘量減低對環境外觀的影響。

SFI會員致力將可持續發展的森林管理模式,透過提供資料、培訓及合作,推廣至非工業界別的私人供應商。個別SFI會員已制定採購政策,規定供應商接受可持續發展森林管理模式的培訓。

為提高個別會員的能力,SFI與其他州及私人機構組成聯盟,向非工業用森林的地主推廣可持續發展的森林管理模式。為了有效協調各類計畫,AF&PA會員牽頭成立SFI計畫執行委員會,由38個州、代表各方利益的成員組成。

2000年,SFI執行委員會通過決議,互認「美國樹園系統」計畫,顯示各項計畫都存在合作空間的一個例子。

「美國樹園系統」由1941年開始實行,可能是世界上最古老的森林認證計畫。這個計畫是由非牟利組織美國森林基金(American Forest Foundation)贊助。「美國樹園系統」會員人數超過五萬,合共擁有1,300萬公頃的非工業用私人林地。要成為會員,地主必須制訂一個森林管理計畫書並切實執行。這份計畫書必須說明地主在維持森林產品供應的同時,如何可保護野生生物、水質和土壤。他們的土地會由9,000名林業專業人員其中一人進行檢查及認證。這些人員是自願抽出時間參與樹園計畫。土地得到認證後,地主便有權標示「樹園」(Tree Farm)的標誌。

「美國模式」
美國模式的森林管理的監管,著重私人業界的責任、獎勵及教育,某程度上解釋到為何美國的林業機構及產品,可以在國際市場取得競爭優勢。非強制性及自我管理的方法,成本較低。私人業界的全面投入,確保美國的管理架構能夠回應日趨全球化的行業的競爭訴求。美國的競爭能力,可以從九十年代美國木材出口表現得到引證。在那10年的大部份日子,儘管本土市場對木材的需求上升,美國仍是世界最大的實木出口國,只是在1998年被加拿大趕上。

美國採用的森林管理監管方法配合了國家的森林環境,當中有發展完善的私人業界、歷史悠久的私人森林管理,以及強大的公民社會。因此,不能將這個管理方法全盤搬到其他擁有森林的國家行使。不過,值得注意的是,美國管理模式的某些方面,正逐漸被納入其他國家的林業管理體制,這反映美國的森林管理體制不但成功創造了具全球競爭力的行業,還讓人逐漸知道這個體制的某些要素,長遠會令林業有更好的發展。

瑞典的森林管理法規是芸芸例子之一。瑞典在1994年時徹底改革森林法規並明顯轉向美國模式。瑞典以前的林業管理體制,有一套很詳細解決林業問題的技術方案,但在應付現代可持續發展管理模式就不奏效,因為它需要按個別森林地點的獨特需要而小心配合。1994年,瑞典改用較為靈活的體制,林主需要在管理上負起更大更直接的責任。瑞典就如美國一樣,為私人林主而設的擴展服務及教育計畫,現已成為管理結構的重要組成部份。

森林認證制度
最近,歐洲及其它地方都有討論,將私人業界在森林管理上的參與推前一步。在國際森林政策的討論上,焦點都放在森林管理認證的潛在角色。認證制度是讓有意證明他們能夠妥善地管理森林以保護環境的森林組織,自願接受獨立認證機構的審查。最初,認證制度是由環保團體提倡,相信認證制度可以提供一個市場機制,鼓勵業界更妥善地管理森林。林業界的關注已經肯定森林認證的價值,以此作為一種推銷工具,向公眾傳達他們對可持續發展林業的承諾。

現時,歐洲委員會 (European Commission) 等政府機關,正討論認證能否有效把森林管理「私有化」。得到認證的林主可豁免政府的審查,從而減低公營的森林管理成本。公共機關也可以森林認證作為教材,提高公眾對可持續發展模式管理森林的認識。或者,獲得認證的林主也可得到稅務優惠,鼓勵經營可持續發展的林業。這些構思或許對一些歐洲人來說較為激進,但卻是美國現有整個森林管理體制的一部份。但正如我們所見,「美國樹園系統」把私人業界的認證制度應用于林業的規管上已超過60年。

展望未來,私人業界對森林管理認證愈來愈關注,對美國的森林產品公司在全球市場的競爭地位愈加鞏固。現時私人業界有龐大計畫推廣可持續發展森林管理模式,令美國在這方面先聲奪人。美國也較為容易適應現有計劃,以符合森林管理認證的新要求。1998年,SFI推行「自願認證程式」(Voluntary Verification Process),讓AF&PA 會員公司及領有許可證的人士,接受嚴格的獨立評估,以證明他們的管理符合SFI標準。到2005年初,已有超過5,000萬公頃的林地透過這個程式,完成獨立第三者的認證。


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